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Der Meinungsbildungsprozess zu Kernenergievorlagen in der Vergangenheit

Am 27. November 2016 wird nicht zum ersten Mal über die Kernenergie abgestimmt. Wie gingen ähnliche Abstimmungen in der Vergangenheit aus und was erschliesst sich daraus für den kommenden Abstimmungssonntag?

Am 27. November 2016 wird einzig über die Atomausstiegsinitiative befunden. Dieser Umstand ist nicht ganz unbedeutend, wie Hanspeter Kriesi in einem Beitrag aufzeigen konnte.[2] Denn: Je geringer die Anzahl Vorlagen pro Urnengang, desto höher – ceteris paribus – die Vorlagenkenntnis. Höhere Vorlagenkenntnis, so Kriesi, nütze grünen Anliegen jedoch. Daneben sind auch schon erste Umfragewerte bekannt: Sowohl die erste Tamedia-Umfrage wie auch die erste SRF-Trendumfrage weisen eine mehrheitliche Zustimmung aus (55 bzw. 57 Prozent). Wie aber ist es Atomausstiegs- und Moratoriumsinitiativen in der Vergangenheit ergangen?

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Die Ja-Anteile der jeweils Vorumfragewellen von Tamedia und SRG zur Atomausstiegsinitiative.
UNd Was sagt uns der «Nationalrats-Prädiktor»?

Bereits im Vorfeld der Service Public-Initiative haben wir ein sehr einfaches Modell zur Voraussage von Abstimmungsergebnissen vorgestellt, das lediglich auf dem Abstimmungsergebnis bei der entsprechenden Schlussabstimmung im Nationalrat aufbaut. Damals war die Modellprognose für alle vier Sachfragen des entsprechenden Urnenganges ganz ordentlich. Die Abbildung unten zeigt aber, dass das Modell auch ganz gehörig daneben liegen kann. Vor allem im rechten, unteren Quadranten der Abbildung finden wir einige Vorlagen, die im Nationalrat zwar eine Mehrheit erzielten, aber anschliessend am Volksnein scheiterten – und dies in einigen Fällen sehr deutlich. Der gegenteilige Fall indessen – Vorlagen, die der Nationalrat ablehnte, die beim Volk jedoch eine mehrheitliche Zustimmung fanden – trat selten ein. Genau solch ein Fall wäre nötig, damit die Atomausstiegsinitiative angenommen würde.

Die Ja-Stimmenanteile im Nationalrat taugen durchaus als gute Indikatoren für den tatsächlichen Urnenausgang.
Die Ja-Stimmenanteile im Nationalrat taugen durchaus als gute Indikatoren für den tatsächlichen Urnenausgang.

Der Gedanke, das Ergebnis der Schlussabstimmung im Parlament als Prädikator für das Abstimmungsergebnis zu verwenden, ist keineswegs abwegig. Denn das Parlament, in erster Linie der im Proporz gewählte Nationalrat, repräsentiert das Elektorat und somit auch dessen politische Präferenzen. Nicht umsonst heisst es ja, das Parlament sei das Forum der Nation, weshalb sich in einem Parlamentsentscheid auch der «Volkswille» widerspiegeln sollte. Wenn es also zutrifft, dass das Parlament eine Art «Miniatur» der politischen Schweiz ist, so müsste doch die parlamentarische Schlussabstimmung zu einer Vorlage ein «Vorbote» der nachfolgenden Volksabstimmung sein – wenn man so will, eine Art «Vorab-Simulation» des Abstimmungsergebnis. Hinzu kommt folgendes: Wir dürfen davon ausgehen, dass der Entscheidfindungsprozess, den die Parlamentsmitglieder vor der nationalrätlichen Schlussabstimmung durchmachten, nun auch beim Stimmvolk einsetzen wird und – vorausgesetzt, das Parlament widerspiegelt die politischen Präferenzen ihrer Wähler und Wählerinnen – zu einem ähnlichen Ergebnis führen wird. Gewissermassen nimmt das Nationalratsergebnis den (noch einsetzenden) Meinungsbildungsprozess des Stimmvolkes vorweg. Und nicht nur der Meinungsbildungsprozess wird im Nationalratsergebnis vorweggenommen, auch der Abstimmungskampf wird dort schon vorgezeichnet: Denn eine Vorlage, die im Parlament kaum Unterstützung findet, wird in den meisten Fällen auch im Abstimmungskampf keine finanzielle Unterstützung erhalten – und umgekehrt. Klar, das ist kein Naturgesetz und es lassen sich stets auch Gegenbeispiele finden. Aber in der Tendenz stimmt die Aussage. Das Nationalratsergebnis nimmt demnach die Verteilung der Kampagnenbudgets auf gewisse Weise vorweg und spurt so die noch folgende Meinungsbildung vor.

Wie sah es nun aber bei den vier Kernenergie-Vorlagen aus, über die 1990 und 2003 abgestimmt wurde (die Vorlagen aus den Jahren 1979 und 1984 wurden nicht berücksichtigt)? Sie alle lagen nicht allzu weit von der Schätzlinie entfernt. Am weitesten vom modellgeschätzten Ergebnis entfernt liegt die Moratoriumsinitiative von 1990. Just diese Initiative wurde auch angenommen – und dies trotz ablehnender Haltung des Nationalrats. Wir können also jetzt schon sagen: Eine Überraschung ist nicht auszuschliessen, denn einen solchen Fall gab es tatsächlich schon einmal. Allerdings ging es um ein Moratorium und nicht um einen Ausstieg aus der Kernenergie. Die gleichzeitig vorgelegte Ausstiegsinitiative von 1990 wiederum lag ebenfalls über dem Schätzergebnis, zu einem Volksja reichte es aber nicht. Die beiden Vorlagen aus dem Jahre 2003 hingegen schnitten deutlich schlechter ab, wahrscheinlich auch deshalb, weil an jenem Abstimmungssonntag über die Rekordzahl von neun Vorlagen entschieden wurde. Die damalige Vox-Analyse zeigte, dass das Informiertheitsniveau an jenem Urnengang generell tief war und eine nicht unerhebliche Zahl von Stimmenden gleich alle neun Vorlagen (sieben Volksinitiativen aus dem linken Lager und zwei Behördenvorlagen) in toto ablehnte. Sie entschieden sich somit für die die Status-Quo-Option, die man vor allem dann wählt, wenn man von dem Vorlageninhalt oder, in jenem Fall, von der schieren Überzahl an Vorlagen überfordert ist.

Unsere Vermutung lautet deshalb, dass Atomausstiegsvorlagen tendenziell besser abschneiden als es das Nationalratsmodell prognostiziert. Um aber das «kleine Moratoriumswunder» von 1990 zu wiederholen, müsste sich rein statistisch gesprochen ein grösseres Wunder ereignen als damals. Denn die Moratoriumsinitiative von damals «startete» mit 41 Prozent Zustimmung im Nationalrat (und betraf ein Moratorium und nicht einen Ausstieg aus der Atomenergie). Die aktuelle Atomausstiegsinitiative startete mit rund 30 Prozent Zustimmung und hat damit einen Rückstand von rund zehn Prozentpunkten zu damals aufzuholen.

Thomas Milic und Thomas Willi

Die Chancen der Chancenlosen

Kaum eine Initiative hat so wenig parlamentarischen Support erhalten wie die Service Public-Initiative. Im Stimmvolk scheint sie derzeit jedoch deutlich besser anzukommen. Wir haben dies zum Anlass genommen, der Frage nachzugehen, wie gut man von der Schlussabstimmung im Parlament auf das nachfolgende Abstimmungsergebnis schliessen kann. Dabei zeigt sich: Die Stimmabsichten des Volkes nähern sich während des Abstimmungskampfes oft dem Parlamentsergebnis an.

Am 5. Juni 2016 gelangen zwei Initiativen zur Abstimmung, die bei den entsprechenden Schlussabstimmungen im National- und Ständerat chancenlos waren: Zum einen die Initiative für ein bedingungsloses Grundeinkommen, die im Nationalrat 19 und im Ständerat gerade mal eine Stimme auf sich vereinigen konnte. Zum anderen die Service Public-Initiative, welche bei den Schlussabstimmungen gar gänzlich leer ausging. Geradezu sensationell muten deshalb die vorläufigen Stimmabsichten zur Service Public-Initiative an: Sowohl die Tamedia-Umfrage wie auch die SRF-Trendumfrage weisen eine aktuelle Zustimmung von 58 Prozent aus. Bahnt sich hier ein epischer Eliten-Basis-Konflikt an? Oder noch etwas genereller formuliert: Wie gut taugen die Parlamentsabstimmungen dazu, Abstimmungsergebnisse zu prognostizieren und was folgert daraus für den kommenden Urnengang vom 5. Juni?

Widerspiegeln Parlamentsentscheide den «Willen» des Stimmvolkes?

Der Gedanke, das Ergebnis der Schlussabstimmung im Parlament als Prädiktor für das Abstimmungsergebnis zu verwenden, ist keineswegs abwegig. Denn das Parlament, in erster Linie der im Proporz gewählte Nationalrat, repräsentiert das Elektorat und somit auch dessen politische Präferenzen. Nicht umsonst heisst es ja, das Parlament sei das Forum der Nation, weshalb sich in einem Parlamentsentscheid auch der «Volkswille» widerspiegeln sollte. Wenn es also zutrifft, dass das Parlament eine Art «Miniatur» der politischen (Gesamt-)Schweiz ist, so müsste doch die parlamentarische Schlussabstimmung zu einer Vorlage ein «Vorbote» der nachfolgenden Volksabstimmung sein – wenn man so will, eine Art «Vorab-Simulation» des Abstimmungsergebnis. Stimmt das? Dazu haben wir den Zusammenhang zwischen dem Ergebnis in der Schlussabstimmung im Nationalrat und dem Abstimmungsergebnis für alle Vorlagen seit der EWR-Abstimmung untersucht.

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Die Schlussabstimmung im Parlament ist kein überragender, aber durchaus brauchbarer Prädiktor für das Abstimmungsergebnis. Das entsprechende Regressionsmodell weist einen R-Quadrat-Wert von .48 auf.  Das reicht natürlich bei Weitem nicht aus, um Nate Silvers Prognosen Konkurrenz zu machen, ist aber beachtlich. Aber nochmals: Vom Parlamentsergebnis (alleine) lässt sich zwar oft, aber bei Weitem nicht immer auf das Abstimmungsergebnis schliessen.

Wenn wir nun gleichsam mit einer Lupe diejenigen Vorlagen näher betrachten, die – wie die Service Public-Initiative – nur sehr geringe Unterstützung im Parlament fanden (die grün eingefärbten Punkte in der obigen Abbildung, bei denen die Parlamentsunterstützung unter 20% betrug), so stellen wir fest, dass all diese Vorlagen seit 1992 nachfolgend auch an der Urne scheiterten – mit einer Ausnahme: Die Unverjährbarkeitsinitiative. Sie erreichte trotz sehr geringer parlamentarischer Unterstützung am Ende das Volksmehr. Alle anderen Vorlagen aber scheiterten und dies zumeist klar. Häufiger trat im Übrigen der umgekehrte Fall ein: Eine Vorlage mit komfortabler parlamentarischer Unterstützung scheiterte letztlich am Volksmehr.

Aufschlussreich ist es, die Entwicklung der Stimmabsichten, wie sie bei den SRG-Trendumfragen ausgewiesen werden, mit zu berücksichtigen. Genau dies wurde bei der nachfolgenden Abbildung getan. Die beiden grünen Linien stehen dabei für die durchschnittliche Entwicklung einer Vorlage aus der Gruppe der «Chancenlosen»: Die obere steht für den Meinungsbildungsverlauf in der Stimmbevölkerung gemäss SRG-Trendumfragen, während die untere Linie eine Verbindungslinie zwischen Parlamentsabstimmung und dem Volksentscheid an der Urne herstellt. Und hier zeigt sich nun folgendes Muster: Obwohl im Parlament chancenlos, beginnen die meisten dieser Initiativen mit passablen Unterstützungswerten (in der Umfrage). Danach verlieren die Begehren – teils gar erheblich – an Zustimmung und nähern sich dem Parlamentsergebnis an.

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Dafür gibt es verschiedene mögliche Erklärungen. Eine hat den Meinungsbildungsverlauf von Parlamentariern und Bürgern im Fokus: Die Schlussabstimmungen in den eidgenössischen Räten markieren gewissermassen den Schlusspunkt des Entscheidungsfindungsprozesses der Parlamentsmitglieder. Der Abstimmung gingen teils zeitraubende Diskussionen und Beratungen voraus. Es ist also davon auszugehen, dass sich die Volksvertreter in dieser Zeit mit dem Entscheidstoff befasst haben und ihr Votum das Resultat dieses Deliberationsprozesses ist.

Das Stimmvolk hingegen hat sich zum Zeitpunkt einer frühen Befragung wohl noch nicht allzu viele Gedanken zu den Abstimmungsthemen gemacht. Bei konfliktarmen Vorlagen ist gar davon auszugehen, dass viele Befragten so gut wie nichts über die Vorlagen wissen. Sie besitzen deshalb auch keine stabilen Stimmabsichten dazu und geben bei Umfragen vornehmlich an, wie attraktiv der Initiativtitel für sie klingt.[2] Und diese Titel klingen ja meist vielversprechend. Wer ist beispielsweise schon gegen den Service Public, gegen eine Abschaffung der Heiratsstrafe oder gegen sechs Wochen Ferien?

Meinungsbildung während des abstimmungskampfes

Erst etwa einen Monat vor der Abstimmung setzt der Abstimmungskampf so richtig ein. Dann werden Kampagnen lanciert, die Medien intensivieren ihre Berichterstattung und in den sozialen Medien laufen die Drähte heiss. Zu diesem Zeitpunkt beginnt auch der (eine oder andere) Stimmbürger damit, sich mit den Vorlagen auseinanderzusetzen. Gewiss, dieser Meinungsbildungsprozess setzt bei den einen viel früher, bei den anderen viel später und bei nochmals anderen vielleicht gar nie ein. Und ausserdem ist der Kristallisationsgrad der Meinungen auch vom Stimmthema abhängig.  Aber im Schnitt setzt eine ernsthafte Auseinandersetzung mit den Stimmthemen  – notabene bei Vorlagen, die gewissermassen «unter dem Radar» fliegen – erst in der heissen Phase des Abstimmungskampfes ein.

Annäherung über die Zeit

Am Abstimmungssonntag aber, nachdem das Stimmvolk ebenso wie das Parlament vor seiner Schlussabstimmung am Schlusspunkt des Meinungsbildungsprozesses angelangt ist, fallen die Resultate zwischen Elite und Basis nicht mehr so weit auseinander wie zu Beginn des Deliberationsprozesses. Differenzen gibt es auch dann noch und zum Teil – die Unverjährbarkeitsinitiative ist ein Beleg dafür – können die Positionen von Stimmvolk und Parlament nach wie vor sehr weit auseinanderliegen. Aber im Normalfall nähern sie sich an. Gewiss, das liegt auch daran, dass der Meinungsbildungsprozess der Stimmbürger und Stimmbürgerinnen nicht autark abläuft, sondern gewissermassen unter dem «Tutorat» der Parteien erfolgt. Aber es gibt für die Stimmbürger keine Verpflichtung irgendwelcher Art, sich an die jeweiligen Parteilinien zu halten.

Auch für den 5. Juni ist eine solche Annäherung der Haltungen zwischen Parlament und Stimmvolk zu erwarten. Sollte es überraschenderweise nicht geschehen, würde die Service Public-Initiative die bisherige Rekordhalterin was «Aufholjagden» nach Parlamentsabstimmungen betrifft – die Unverjährbarkeitsinitiative – ablösen. Letztere schaffte das Volksmehr, obwohl nur rund 10 Prozent der Nationalräte dafür stimmten.

Thomas Milic

[1] Foto: Stephan Borer|Flickr

[2] Lesen Sie hier den Beitrag zum Thema des Meinungswandels.