Oft wird spekuliert, ob die steigende Anzahl und Komplexität von Abstimmungsvorlagen zu einer Überforderung der StimmbürgerInnen führt. Im Rahmen einer Forschungsarbeit konnte Thomas Reiss nachweisen, dass die Überforderung mit Zunahme der Anzahl Vorlagen einhergeht. Der vorliegende Gastbeitrag zeigt, dass das negative Auswirkungen auf den Stimmentscheid hat.
Die Abstimmung über die Unternehmenssteuerreform III im Februar 2017 hat aufgrund der Komplexität der Vorlage eine alte Frage neu gestellt: Was bedeutet eine allfällige Überforderung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger für den Stimmentscheid?[2] Nicht nur die Komplexität einer Vorlage, sondern auch die Anzahl Vorlagen, über die an einem Abstimmungssonntag befunden wird, erhöhen den Informationsaufwand für die Abstimmenden. Nicht zu Unrecht wurde die Schweiz auch schon «the unchallenged champions in national referendums»[3] genannt, wobei diese Aussage die föderalen Ebenen der Kantone und Gemeinden, auf denen oft parallel zu den nationalen Vorlagen auch Abstimmungen stattfinden, nicht einmal in Betracht zieht. Die Frage stellt sich also, ob Bürgerinnen und Bürger überfordert sind, und wenn ja, inwiefern sich das auf ihren Stimmentscheid auswirkt.
Was denken Sie, sind Stimmbürgerinnen und Stimmbürger tendenziell eher überfordert mit steigender Anzahl Abstimmungen/Tag❓ #abst17#chvote
Für diese Forschungsarbeit interessiert mich vor allem die Anwendung der sogenannten Status Quo-Heuristik, eine Entscheidhilfe, die vor allem von schlecht informierten Abstimmenden verwendet wird. Diese wissen oft nicht was die Konsequenzen der Annahme einer Vorlage sind. Wenn sich eine Person kein Bild über die Folgen einer Annahme einer Vorlage machen kann, tendiert sie eher dazu die Vorlage abzulehnen, denn die Folgen der Ablehnung, den Status Quo, kennt sie besser.[4]
Zur Beantwortung der Frage, ob schlecht informierte Personen eher Nein stimmen als gut informierte, habe ich sämtliche Abstimmungen von Januar 2009 bis und mit Juni 2016 anhand Vox und VoxIt Daten untersucht.
Um als gut informiert zu gelten, musste die Person in der Lage sein den Inhalt sowie einen Grund angeben zu können. Um in die mittlere Kategorie zu fallen, mussten die TeilnehmerInnen entweder den Inhalt oder einen validen Grund angegeben haben, solche die weder noch angeben konnten, wurden als schlecht informiert codiert.
Die erste Grafik zeigt die vorausgesagten Wahrscheinlichkeiten, ob eine Person in eine der drei Kategorien der Informiertheit fällt, für alle drei Arten von Vorlagen. Grün steht für gut informierte, gelb für mittel informierte und rot für schlecht informierte Personen. Einerseits fällt auf, dass eine grosse Mehrheit gut informiert war (grün), andererseits ist klar zu erkennen, dass mit einer zunehmenden Anzahl Vorlagen pro Abstimmungstermin die Wahrscheinlichkeit in die Kategorie gut informiert zu fallen abnimmt, während umgekehrt die Wahrscheinlichkeit in die mittlere Kategorie (gelb) oder in die schlecht informierte Kategorie (rot) zu fallen, steigt. So waren bei der Milchkuh-Initiative am 5. Juni 2016, als über fünf nationale Vorlagen abgestimmt wurde, lediglich 58.6% der Personen aus der Vox Stichprobe gut informiert und 13.9% schlecht informiert. Bei der Volksinitiative «Für den Schutz vor Waffengewalt» über die am 13. Februar 2011 als einzige Vorlage abgestimmt wurde, waren 89.1% gut informiert und nur 0.5% schlecht informiert. Zusätzlich fällt auf, dass die Informiertheit bei fakultativen Referenden am grössten ist und bei obligatorischen Referenden am tiefsten. Wenn also von Gesetzes wegen abgestimmt wird, wissen Stimmende wenig über den Inhalt der Vorlage. Fakultative Referenden sind häufig konfliktiver, da ein Akteur es aktiv verlangen muss, was mit hohen Kosten verbunden ist. Deshalb werden fakultative Referenden nur ergriffen, wenn der Akteur sich realistische Chancen auf Erfolg ausrechnet. Da die Abstimmung als knapp antizipiert wird, wird die Kampagne auf beiden Seiten intensiviert, was die höhere Informiertheit erklärt. Um zur Ausgangsfrage zurückzugehen: Die Abstimmenden sind insofern mit dem Inhalt der Vorlagen überfordert, dass ihr vorlagen-spezifisches Wissen mit einer zunehmenden Anzahl an Vorlagen abnimmt.
Die zweite Grafik zeigt die Wahrscheinlichkeit für jede Ausprägung der Informiertheit auf den Stimmentscheid für die drei Vorlagentypen. Personen mit schlechter Informiertheit weisen eine höhere Wahrscheinlichkeit auf, sich für ein Nein zu entscheiden, als Personen, die gut informiert waren. Die Zustimmung für Initiativen ist in zweiten Grafik viel tiefer als für obligatorische Referenden, was auf darauf zurückzuführen ist, dass Initiativen oft von politischen Aussenseitern kommen, und deshalb selten angenommen werden. In obligatorischen Referenden hingegen ist die Zustimmung relativ gross, da es oft konfliktarme Vorlagen sind, die häufig angenommen werden. Dies deutet darauf hin, dass selbst schlecht informierte Personen nach Vorlagenart unterscheiden können, und so die einheitlichen Elitensignale bei obligatorischen Referenden erkennen und entsprechend stimmen.
Die Anzahl Vorlagen pro Abstimmungssonntag hat einen direkten Einfluss auf die Informiertheit der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger, wobei diese wiederum einen Einfluss auf die Annahme bzw. Ablehnung einer Vorlage hat. Wir können also festhalten, dass eine gewisse Überforderung festzustellen ist und sich diese negativ auf den Stimmentscheid auswirkt.
Thomas Reiss studiert Politikwissenschaft an der Universität Zürich.
[1] Parolen für eidgenössische Urnengänge werden in der Regel von den Delegiertenversammlung gefasst. Zuweilen formulieren aber auch andere Organe Empfehlungen (z.B. Zentralvorstand bei der SVP, etc.).
[3] Christin, Thomas, Simon Hug, and Pascal Sciarini. 2002. Interests and information in referendum voting: An analysis of Swiss voters. European journal of political research 41: 759–776.
[4] Kriesi, Hanspeter. 2005. Direct democratic choice: The Swiss experience. Political Science. Lanham, Md: Lexington Books.
Man tut den Emotionen Unrecht, wenn man sie für alle missliebigen Volksentscheide verantwortlich macht, denn unter Umständen führen sie gar zu informierteren Entscheiden, schreibt Thomas Milic.
Nach aufwühlenden Abstimmungen ist oft von Gräben und Gegensätzen die Rede. Einer dieser Gegensätze wird in letzter Zeit besonders oft bemüht: Nein, nicht derjenige zwischen Stadt und Land und auch nicht derjenige zwischen Arbeit und Kapital. Nein, vielmehr handelt es sich um den Gegensatz zwischen Vernunft und Angst, der allenthalben beobachtet wird. Bei der Abstimmung über die DSI beispielsweise habe, so das deutsche Nachrichtenmagazin SPIEGEL, die Vernunft über die Angst triumphiert. Auch die ZEIT lobte die Schweizer (Nein-)Stimmenden dafür, «ohne Furcht in ihren Knochen» … «ihren Verstand benutzt» zu haben.[2] Solches Lob aus dem Ausland war jüngst rar geworden und wurde deshalb – zumindest von einem Teil der Schweizer Presse – mit umso mehr Stolz aufgenommen.
Die Vernunft ist stets auf der eigenen Seite
Aber sind Vernunft und Emotionen wirklich unvereinbar? Sind Entscheide, die mit «Furcht in den Knochen» gefällt werden, zwingend irrational und falsch? Und was, wenn auf beiden Seiten Sorgen und Ängste die Entscheidmotive beherrschten? Zuerst einmal besteht der Verdacht, dass der Zweck einer solch «manichäischen» Gegenüberstellung ohnehin nicht darin besteht, das Abstimmungsergebnis möglichst treffend zu charakterisieren, sondern die eigene Position zu überhöhen und den politischen Gegner gleichzeitig zu delegitimieren. Denn: Die Vernunft ist stets auf der eigenen Seite, während es immer die anderen sind, die einen unbedachten Bauchentscheid fällen. Mit anderen Worten: Hier die abwägende Vernunft, dort die dumpfen Emotionen. Aber selbst wenn es zutreffen sollte, dass die einen (hauptsächlich) mit dem Kopf und die anderen (vor allem) mit dem Bauch entscheiden, warum ist es da so selbstverständlich, dass die letzteren daneben lagen? Oder etwas grundsätzlicher gefragt: Weshalb haben Emotionen eigentlich einen derart schlechten Ruf in der Politik?
Emotionen – dazu zählen ja nicht nur Ängste, sondern (glücklicherweise) auch positive Affekte wie Mitgefühl und Euphorie – gehören zum Menschen. Man freut sich, man ängstigt sich, man macht sich Sorgen, man ist euphorisch und fühlt mit. Indes, wenn Bürger das Wahllokal betreten, sollen sie – so die vorherrschende Ansicht – das «Allzumenschliche» abstreifen und stattdessen das Gewand des vernunftgeleiteten, möglichst emotionslosen Musterbürgers überziehen. Affekte gehören aus der Politik verbannt. Doch damit tut man den Emotionen Unrecht. Sie sind nicht immer schlecht für die Politik. Im Gegenteil, zuweilen sind sie sogar für eine rationalere Auseinandersetzung mit politischen Inhalten förderlich, so widersprüchlich dies auf den ersten Blick klingen mag. Deshalb hier ein Versuch eines Plädoyers für Emotionen in der Politik.
Ein Plädoyer für Emotionen in der Politik
Zunächst ist mir kaum ein politisch engagierter Mensch bekannt, der nicht mit Emotionen bei der Sache ist, wenn es um Politik geht. Emotionen sind doch der Treibstoff, der den «politischen» Motor dieser Menschen antreibt. Wenn man sich etwa die überschäumende Freude der Abstimmungssieger (oder die Enttäuschung der Unterlegenen) nach Bekanntgabe der Ergebnisse anschaut, so wird rasch klar, dass hier enorme emotionale Energie vorhanden ist. Was soll daran apriori schlecht sein?
Die Mobilisierung bei der Durchsetzungsinitiative
Übrigens, wenn wir schon bei der Abstimmung über die DSI sind: Die sagenhafte Mobilisierung ist Gegnern wie Befürwortern doch nicht gelungen, weil sie während des Abstimmungskampfes an die «dürre Ratio» appellierten, sondern eben an Emotionen und ja, auch an Ängste – im Übrigen auf beiden Seiten. Hat es geschadet? Gewiss, der Abstimmungskampf verlief schrill und laut, manchmal gar krawallartig. Aber was ist gegen 63 Prozent Stimmbeteiligung einzuwenden? An der Beteiligung ist im Übrigen am deutlichsten ersichtlich, dass ein nüchtern abwägender Stimmbürger gar nicht immer wünschenswert ist. Denn wie würde der trocken kalkulierende Vernunftmensch entscheiden? Richtig, gar nicht.[3] Der homo oeconomicus weiss nämlich, dass seine Stimme mit Bestimmtheit nicht den Ausschlag geben wird. Sie geht im Ozean der Millionen anderen Stimmen unter. Deshalb bleibt der emotionslose Nutzenmaximierer am Abstimmungssonntag auch zuhause. Und er wird seine Stimmabstinenz auch nicht bereuen. Denn bei der Verkündigung des Ergebnisses wird sich abermals herausstellen: Auch dieses Mal wurde die Abstimmung nicht wegen einer einzigen – also seiner – Stimme entschieden. Dieses Problem ist in der Rational Choice-Literatur hinlänglich bekannt. Es wird als «paradox of voting» bezeichnet: Die Wahrscheinlichkeit, dass die eigene Stimme die ausschlaggebende sein könnte, ist unendlich gering. Wären die Stimmbürger demnach solch durchrationalisierte Geschöpfe wie manchmal gewünscht, es würde sich niemand beteiligen.[4] So ist es (glücklicherweise) nicht. Genau deshalb werden als Erklärung für die Beteiligung oftmals expressive Motive angeführt (Brennan und Lomasky 1993) – Emotionen, wenn man so will, die häufig mit der Unterstützung für ein Fussballteam verglichen werden, was in der Regel ja auch eine höchst emotionale Angelegenheit ist.[5] Aber Emotionen wirken sich nicht nur positiv auf die Beteiligung aus, sie nützen offenbar auch der (materiellen) Entscheidqualität. Die Correct-Voting-Forschung hat gezeigt, dass Bürger bei emotional aufwühlenden Abstimmungen keineswegs «falscher» entscheiden als bei konfliktarmen, meist technischen Vorlagen – im Gegenteil: Meist sind sie bei solchen Abstimmungen ausserordentlich gut informiert, weil sie – von Emotionen angetrieben – sich mit der Materie intensiv auseinanderzusetzen beginnen.
Bei emotional aufgeladenen Vorlagen ist das Stimmvolk tendenziell besser informiert.
Die Vielzahl der Ängste
Manche mögen an dieser Stelle einwenden: Gut, positive Emotionen sind ja noch in Ordnung, aber Ängste gehören auf jeden Fall nicht in die Politik. Denn sie hindern uns daran, klar zu denken und vernunftgeleitet zu entscheiden. Diese Angst vor der Angst in der Politik hat vor allem damit zu tun, dass die allermeisten damit eine ganz bestimmte Angst assoziieren: Die «Überfremdungsangst». Aber es gibt noch eine Vielzahl anderer Ängste und Sorgen: Angst vor Sozialabbau, Angst vor Arbeitslosigkeit, Angst vor Nuklearkatastrophen wie in Fukushima, Angst davor, keine gesicherte Rente im Alter zu haben und vieles mehr. Und in diesem Zusammenhang sind nun empirische Befunde aus der politischen Kognitionsforschung höchst interessant, weil sie der landläufigen Auffassung diametral entgegengesetzt sind: Ängste (anxiety) motivieren Bürger, sich mit der betreffenden Sachfrage vertieft auseinanderzusetzen, weshalb sie – man höre und staune – oftmals besser informiert sind als «emotionslose Vernunftbürger».[6,7] Diese aufmerksamere Auseinandersetzung erhöht ausserdem die Bereitschaft, neue und vor allem parteiunabhängige Informationen zu berücksichtigen. Mit anderen Worten: Man weicht in emotionsgeladenen Situationen viel eher vom Alltagstrott ab und ist offener für neue Lösungsansätze. Im amerikanischen Kontext bedeutet dies etwa, dass man die althergebrachten Bindungen überfragt und als Konsequenz davon auch eher bereit ist, neue Parteien zu wählen (d.h. die Demokraten statt den Republikanern oder umgekehrt). Gewiss, das kann unter Umständen gefährlich werden, keine Frage. Aber grundsätzlich ist eine undogmatische, flexible Annäherung an Sachfragen doch nicht apriori zu verurteilen.
Besorgte Bürger vs. nüchterne Bürger
Linda Isbell schreibt diesbezüglich in ihrer lesenswerten Zusammenfassung über die Rolle der Emotionen in der Politik: «… feelings of fear and anxiety tend to arouse the democratic ideal of the rational citizen who carefully considers issue positions and leadership qualities and who processes information in a thoughtful and relatively evenhanded manner.»[8] Der besorgte Bürger ist demnach unter Umständen gar der bessere Citoyen als der nüchterne Bürger.[9] Am Ende rührt die Angst der etablierten Parteien vor der Angst in der Politik vielleicht auch daher, dass die Bürger sich in solchen Situationen viel eher von ihrer «alten» Partei abwenden und eine neue wählen. Und welche alteingesessene Partei will das schon?
Besorgte Bürger vs. Wutbürger
Zugegeben, die vorliegende Darstellung der Emotionen in der Politik ist etwas einseitig geraten. Der «affect effect» ist differenzierter zu betrachten als in diesem kursorischen und bewusst zugespitzt formulierten Beitrag. Nur ein Beispiel: Emotionen wie Wut und Ärger (anger) sind im Gegensatz zur Angst (anxiety) kaum produktiv. Sie verringern beispielsweise die Bereitschaft, sich (über Neues) informieren zu wollen, erheblich und verstärken somit das Habituelle. Der besorgte Bürger und der Wutbürger sind somit nicht Zwillingsbrüder. Wut ist im Gegensatz zur Angst offenbar wirklich kein guter Ratgeber. Wer dazu eine differenzierte (aber auch technisch anspruchsvollere) Darstellung möchte, empfehle ich folgenden Beitrag. Wie gesagt, wurden an dieser Stelle den Gefahren, die sich aus einer Emotionalisierung der Politik ergeben, bewusst keine allzu grosse Beachtung geschenkt. Natürlich gibt es sie. Das bestreitet ja niemand. Deshalb wäre es auch falsch, sogleich in eine «Hymne auf die Emotionen» einzustimmen. Aber diese platte Gegenüberstellung von Vernunft und Angst, Kopf und Bauch, die immer wieder aufs Neue bemüht wird, ist genauso falsch und in der politischen Psychologie zudem längst widerlegt. Man tut also den Emotionen Unrecht, wenn man sie für alle missliebigen Volksentscheide verantwortlich macht. Deshalb: Nur keine Angst vor der Angst in der Politik.
[4] Eine schöne Veranschaulichung ist bei Goodin und Roberts (1975) zu finden: Sie raten dem nüchternen Nutzenmaximierer, am Wahltag zu Hause zu bleiben, um Schuhleder zu sparen.
[5] Zuweilen wird darauf hingewiesen, dass dies in eine Katastrophe münden würde, wenn alle so denken würden. Aber auch hier gilt: Der Vernunftmensch weiss, dass niemals alle so denken werden. Denn dieser Fall – es sind Wahlen und keiner geht hin – ist bekanntlich nie eingetreten.
[6] Hierzu gibt es eine Fülle an Literatur. Vor allem die Beiträge von George E. Marcus. Für einen Überblick empfehle ich folgenden Beitrag.
[7] Im Übrigen: Eine Textpassage aus einer Studie von Adrian Pantoja und Gary Segura (2003: 269f) zur Proposition 187, die (man achte auf die Gemeinsamkeiten zur DSI) eine Verschärfung der Migrantenrechte in Kalifornien forderte, klingt fast schon wie eine Beschreibung dessen, was im Vorfeld der DSI-Abstimmung vorgefallen ist. Die Autoren schreiben: «The presence of a candidate or policy deemed threatening to an individual will stimulate feelings of anxiety, waking them out of their habitual slumber and motivating them to pay closer attention to the political environment». Lesen Sie hier den ganzen Beitrag.
Das Schweizer Stimmvolk folgt der Empfehlung des Bundesrates nicht und nimmt Volksinitiativen mit weitreichenden aussenpolitischen Folgen an. Im Gastbeitrag von Mirjam Stutz und Christoph Rüthemann wird die Rolle des Bundesrates bei der Entscheidungsfindung unter die Lupe genommen und erläutert, was das mit Informiertheit zu tun hat.
Die zunehmende Erfolgsquote von Volksinitiativen ist ein Thema, das vermehrt in den Schweizer Medien diskutiert wird.[2] Interessant ist dabei die Beobachtung, dass in jüngster Zeit auch einige Initiativen mit weitreichenden aussenpolitischen Folgen entgegen der Empfehlung des Bundesrats angenommen wurden (z.B. Minarett-Initiative, Masseneinwanderungs-Initiative).
Vertrauen ersetzt Informiertheit
Die Schweizer Stimmenden nehmen den Bundesrat mehrheitlich als vertrauenswürdig wahr und verwenden dessen Stimmempfehlung dementsprechend oft als Hilfestellung an der Urne. Je mehr dem Urheber einer Empfehlung vertraut wird, desto weniger relevant werden die Argumente beider Seiten.
Bei Volksinitiativen empfiehlt der Bundesrat generell ein «Nein». Deshalb erwarten wir, dass das Stimmvolk bei hohem Regierungsvertrauen eine Initiative eher ablehnt als bei tiefem Vertrauen. Um dies zu untersuchen, haben wir ein rollendes Mittel berechnet.
Rollendes 10-Vorlagen Mittel für Volksinitiativen und Vertrauen in den Bundesrat.
Die blaue Linie zeigt das rollende Mittel des Ja-Stimmenanteils über die letzten zehn Volksinitiativen zwischen 1990 bis 2015.[3] Die rote Linie stellt die Vertrauensrate der Stimmbevölkerung dar. Dabei zeigt sich, dass die Annahmerate von Volksinitiativen und das Vertrauen in den Bundesrat zusammenspielen. Die beiden Kurven verhalten sich spiegelbildlich zueinander: Wie angenommen, sinkt bei steigendem Vertrauen in den Bundesrat die Annahmerate. Analog steigt die Wahrscheinlichkeit, dass Volksinitiativen angenommen werden, wenn das Vertrauen in den Bundesrat abnimmt.
Mehrheit der Initiativen wird nach wie vor abgelehnt
Die horizontale Linie zeigt die Grenze, ab wann eine Initiative angenommen wurde. Im rollenden Mittel von jeweils zehn Initiativen steigt deshalb die Annahmerate in den letzten zwanzig Jahren nie über den kritischen Wert von 50% und dennoch gibt es einzelne Initiativen, die angenommen wurden. In jüngster Zeit werden also trotz steigendem Vertrauen in den Bundesrat vermehrt Initiativen angenommen. Dennoch gilt weiterhin, dass die grosse Mehrheit der Initiativen abgelehnt wird.
Hängt der Erfolg von der Informiertheit ab?
Tatsächlich spielt das vorlagenspezifische Wissen eine Rolle, wobei man stark zwischen Referenden und Initiativen unterscheiden muss. Bei Initiativen führt eine tiefe Informiertheit zur Ablehnung der Vorlage. Für Referenden verhält es sich jedoch umgekehrt. Die Stimmbürger tendieren dazu, den Referendumsvorlagen stärker zuzustimmen, wenn sie über weniger Informationen verfügen.
Das tiefe Informiertheitsniveau bei obligatorischen Referenden zeigt, dass die Stimmenden ihr Urteil stärker auf die Empfehlungen der politischen Eliten stützen. Nicht zuletzt könnte daraus auch die hohe Erfolgsquote resultieren, weil sich die Mehrheit von Regierung und Parlament immer für die Vorlagen einsetzt. Trotz einer ähnlich hohen Informiertheit wie bei den fakultativen Referenden, scheitern die Volksinitiativen häufiger an der Urne. Das lässt vermuten, dass der Status Quo bei Volksinitiativen bevorzugt wird und die Stimmbürger den Anliegen der Initiativkomitees grundsätzlich skeptischer gegenüberstehen.
Der Bundesrat bleibt wichtig
Der Bundesrat spielt bei Schweizer Sachabstimmungen nach wie vor eine grosse Rolle. Mit seinen Empfehlungen kann er durchaus die Erfolgswahrscheinlichkeit von Vorlagen beeinflussen, besonders bei der Stimmbürgerschaft mit tieferem Informiertheitsgrad und höherem Vertrauen in die Regierung. Es zeigt sich jedoch auch, dass dieser Zusammenhang vor allem bei Referenden stark ausgeprägt ist. Initiativen werden besonders häufig befürwortet, wenn das Vertrauen in den Bundesrat gering ist, die Stimmbürger aber gut über die Vorlage informiert sind.
Die politische Kompetenz des Schweizer Stimmvolks wird immer wieder in Frage gestellt, insbesondere nach überraschenden Volksentscheiden. Das Volk sei den immer komplexer werdenden Sachfragen einfach nicht mehr gewachsen, lauten die Unkenrufe. An dieser These sind Zweifel angebracht, denn die Empirie zeigt anderes.
Die Schweizer Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sind besonders stolz, direkt an der Urne über politische Sachfragen entscheiden zu können. Doch diese einzigartigen Mitbestimmungsrechte erfordern auch eine gewisse politische Involvierung: Um bei Sachabstimmungen einen rationalen Entscheid fällen zu können, muss man informiert sein und die zentralen Argumente sowie die Standpunkte der Konfliktparteien kennen. Immer wieder (und, so scheint es, immer häufiger) wird jedoch angezweifelt, dass das Gros des Stimmvolks über eine solche Vorlagenkompetenz verfügt. Erst kürzlich hiess es in einem Gastkommentar in der NZZ, dass «die wachsende Zahl komplexer Urnengänge zu einer Überlastung und Überforderung der Stimmbürger» führe.[1] Die These, dass die Stimmbürgerschaft materiell überfordert ist, wurde insbesondere im Zusammenhang mit dem Entscheid über die Masseneinwanderungsinitiative (MEI) vorgebracht. Die überraschende Annahme der Vorlage erklärten einige der Abstimmungsverlierer damit, dass viele Initiativbefürworter nicht gewusst hätten, worüber sie im Detail abgestimmt haben. Zu diesen Kritikern gehörte beispielsweise auch der Deutsche Bundespräsident Joachim Gauck. Dieser warnte im Nachgang zum MEI-Votum, dass «die direkte Demokratie Gefahren bergen (kann), wenn die Bürger über hochkomplexe Themen abstimmen».[2] Implizit steckt darin die Annahme, dass das Ja zustande kam, weil die Bürger von der Komplexität der MEI überfordert waren. Zunächst ist es keineswegs klar, ob eine grössere Informiertheit der Bürger zu einer anderen Entscheidung geführt hätte. Aber abgesehen davon stellt sich noch eine andere, viel grundlegendere Frage: Stimmt es überhaupt, dass die Bürger überfordert sind?
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Zur politischen Informiertheit bei Schweizer Sachabstimmungen gibt es bereits einen umfangreichen Fundus an Literatur.[3] Die Frage, ob sich die Stimmbürger mit ihren direktdemokratischen Verpflichtungen immer schwerer tun, blieb bislang unbeantwortet. Tatsächlich konnte (oder wollte) bis dato kaum jemand die These der zunehmenden Überforderung empirisch belegen. Sie ist fast zu einer Art Axiom der Kritiker der direkten Demokratie geworden – also ein Grundsatz, der nicht weiter begründet werden muss. Doch es muss nicht zwingend bei Spekulationen und Annahmen bleiben. Es gibt eine Fülle an Datenmaterial, aufgrund dessen man sich einer empirischen Beantwortung dieser Frage zumindest annähern kann. Die empirische Messung der Informiertheit bei Sachabstimmungen ist allerdings kein leichtes Unterfangen. Wir haben deshalb auch nicht den Anspruch, die obigen Fragen endgültig zu beantworten. Aber wir wollen im vorliegenden Beitrag zumindest einige empirische Fakten dazu vorlegen.
Ein «Goldstandard» der Informiertheit wäre normativer Natur
Ein Problem besteht darin, dass es nicht möglich ist, das genaue Mass an ausreichender politischer Informiertheit zu bestimmen: Es gibt keinen allgemein gültigen Schwellenwert, der uns erlauben würde, zu beurteilen, ob ein Stimmbürger genügend informiert ist, um einen rationalen Entscheid zu fällen. Ein solcher «Goldstandard» der Informiertheit wäre zudem zwangsläufig normativer Natur und damit stets offen für die Kritik, nicht objektivierbar zu sein. Das bedeutet jedoch nicht, dass man die Informiertheit empirisch nicht untersuchen kann. Der Vergleich verschiedener Vorlagen erlaubt relative Aussagen, die durchaus objektivierbar sind. Voraussetzung ist ein Indikator, der die Informiertheit zwischen den zum Teil ganz unterschiedlichen Abstimmungen und Vorlagen (möglichst) ähnlich bzw. im Idealfall genau gleich erfasst. Einen solchen Index möchten wir hier vorschlagen. Er setzt sich aus drei Fragen zusammen, die bei den Vox-Nachbefragungen regelmässig gestellt werden: nach dem Titel und dem Inhalt der Vorlage sowie die Motivfrage (zur Methodik siehe Kasten am Schluss des Artikels). Dieser Index hat – wie jeder andere auch – seine Schwächen. Alles in allem misst er jedoch die Informiertheit auf eine sehr systematische Art und Weise und ermöglicht somit einen verlässlichen Vergleich zwischen den Vorlagen.
Für diesen Beitrag verglichen wir auf diese Weise die Informiertheit zu allen Sachabstimmungen zwischen 1998 und 2014. Die nachfolgende Abbildung zeigt zunächst, dass die Informiertheit zwischen den Vorlagen stark variiert. Das war zu erwarten und dürfte niemanden überraschen: Das vorlagenspezifische Wissen ist selbstverständlich auch vom Thema der Vorlage abhängig.[4]
Gestapelte Anteile (in %) der jeweiligen Informiertheitsniveaus bei Vorlagen zwischen 1998 und 2014.
Wenn wir nun den durchschnittlichen Informiertheitsscore für jede einzelne Vorlage ermitteln und daraus einen gleitenden 10-Vorlagen-Durchschnitt bilden, wie wir das an anderer Stelle auch schon für die Erfolgsrate von Initiative getan haben, so wird schon viel eher ein Muster erkennbar. Und dieses Muster entspricht nicht der These der zunehmenden Überforderung der Stimmbürger. Im Gegenteil: Die Informiertheit nimmt tendenziell eher zu. Bei der Interpretation ist natürlich Vorsicht geboten. Wie gesagt, die Informiertheit ist von mancherlei Kontextfaktoren abhängig: Beispielsweise von der materiellen Komplexität der Vorlage oder der Kampagnenintensität. Der Anstieg in der Informiertheit mag deshalb auch damit zu tun haben, dass in jüngerer Vergangenheit vermehrt über sehr intensiv beworbene Vorlagen abgestimmt wurde. Auf jeden Fall lässt sich die These der zunehmenden materiellen Überforderung der Stimmbürger aber stark anzweifeln.
Gleitender 10-Vorlagen-Durchschnitt für die Informiertheit bei Sachabstimmungen zwischen 1998 und 2014.
Der Absturz Ende 2003 hat im Übrigen einen einfachen Grund, der die Schwäche des hier verwendeten Index aufzeigt: Eine der drei Vox-Fragen, die in die Messung des vorlagenspezifischen Wissens eingeflossen ist, fragte nach dem Titel der Vorlage. Am 18. Mai 2003 wurde nun über die Rekordzahl von neun Vorlagen abgestimmt. In der Nachbefragung fiel es den Befragten anschliessend schwer, sich an alle neun Vorlagen zu erinnern. Entsprechend fielen auch die an diese Frage geknüpften Informiertheitswerte ernüchternd aus. Dieser drastische Absturz in der Informiertheit ist also – zumindest zum Teil – auf eine suboptimale Messung zurückzuführen. Das Erinnerungsvermögen, das bei der Titelfrage mitgemessen wird, ist allerdings nicht unabhängig von der Informiertheit.[5] Die Faustregel lautet, dass man sich an Vorlagen, mit denen man sich detailliert auseinandergesetzt hat, auch erheblich besser erinnern kann als an Vorlagen, über die man kaum informiert war. Erinnerungsvermögen und Informiertheit sind demnach nicht unabhängig voneinander. Aber es ist auch klar, dass bei neun Vorlagen kaum mehr die Informiertheit, sondern im Prinzip nur noch die Erinnerungsfähigkeit gemessen wird.
Wie gut war das Elektorat vergleichsweise informiert…
Über welche Vorlagen waren die Stimmbürger nun gut und über welche waren sie vergleichsweise schlecht informiert? Nochmals: Unsere Aussagen sind vergleichende Aussagen. Wir sagen nicht, dass die Stimmbürger bei dieser Vorlage ausreichend, bei jener jedoch ungenügend informiert waren. Wir sagen bloss, dass die Stimmbürger bei dieser Vorlage besser informiert waren als bei jener Vorlage. Dazu haben wir Ranglisten der zehn Vorlagen mit der höchsten bzw. der tiefsten Informiertheit erstellt.
Unter den Top Ten sind vor allem Initiativen mit materiell wenig komplexen Forderungen zu finden (Volkswahl des Bundesrates, 18-Prozent-Initiative oder Minarettverbot). Das heisst nicht zwingend, dass der konkrete Gesetzes- oder Verfassungstext dieser Initiativen immer einfach verständlich und alltagsnah war. Bei der Abzockerinitiative beispielsweise ging es um vergleichsweise komplexe Änderungen des Aktienrechts, mit dem die Stimmbürger wohl kaum tagtäglich zu tun haben. Auch der Vorlagentext zu den Bilateralen I war umfangreich und teilweise hochkomplex. Aber die Stimmbürger wussten, worum es prinzipiell ging, wie die geläufigen Argumente lauteten und wo sich die Parteien in diesem Konflikt positionierten. Man kann nun argumentieren, dass dies noch lange nicht ausreicht, um als «informiert» zu gelten. Doch die umfangreiche Literatur zu Heuristiken und zu correct voting hat gezeigt, dass diese Informationsbits oft genügen, um einen rationalen Entscheid zu fällen, von dem man auch dann nicht abweichen würde, wäre man (noch) besser informiert. Übrigens: Die MEI hat es nicht ganz in die Top Ten geschafft; sie rangiert auf Platz 13 (von 147 Vorlagen). Aber auch das reicht aus, um die MEI als eine Abstimmung mit vergleichsweise hoher Informiertheit bezeichnen zu können.[6] Auch das ist nicht verwunderlich: Pascal Sciarini und Lionel Marquis haben schon vor Jahren aufgezeigt, dass das Schweizer Stimmvolk in keinem anderen Sachbereich so gut informiert ist wie in der Aussenpolitik.[7]
… und wie schlecht?
Kaum Bescheid wussten die Stimmbürger über Themen, die ohnehin nur wenig umstritten waren oder einen sehr technischen Inhalt hatten. Dazu gehört etwa die Neue Finanzordnung, die Spezialfinanzierung des Flugverkehrs oder die den meisten Stimmbürgern höchst alltagsferne Justizreform. Die allgemeine Volksinitiative ist gleich zweimal in den Bottom Ten enthalten. Sowohl bei ihrer Einführung wie auch bei ihrer Abschaffung wussten nur wenige, worüber sie eigentlich abstimmten. Bezeichnenderweise wurde die allgemeine Volksinitiative mit ganz ähnlichen Ja-Anteilen an der Urne zuerst eingeführt und anschliessend wieder abgeschafft – ein eindrückliches Beispiel für die Einflussmöglichkeiten von Regierung und Parteien. Etwas anderes zeigt diese Rangliste aber auch: Uninformiert waren die Stimmbürger vor allem bei Themen, die eine sehr geringe Konfliktivität aufwiesen und bei denen sie höchstwahrscheinlich auch gleich abgestimmt hätten, wären sie besser informiert gewesen. Tiefe Informiertheit ist somit noch nicht zwingend eine Gefahr für die Demokratie. Und über brisante Themen – wie die Zuwanderungspolitik – ist das Stimmvolk ohnehin vergleichsweise gut informiert.
[7] Hier finden Sie den Artikel von Sciarini und Marquis.
[8] Drei Vox-Fragen wurden zur Messung des Informiertheitsniveaus bei Abstimmungen verwendet: 1) Die Frage, worüber am letzten Abstimmungswochenende abgestimmt wurde. 2) Die Frage nach dem Inhalt der Vorlage und 3) die Frage nach den Gründen für das JA bzw. NEIN. Bei den letzten beiden Fragen wurden allgemeine Aussagen, die Befolgung von Stimmempfehlungen und «Weiss nicht»-Antworten als uninformiert klassifiziert, substanzielle Antworten – unabhängig vom Differenzierungsgrad – hingegen als informiert. Detailliertere Angaben zur Operationalisierung finden sich in diesem Beitrag in der SPSR.
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